“十四五”时期开发区创新提升观察 | 产业政策篇
文 / 和君咨询朱文奇团队
5月28日，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（以下简称“国务院十一号文”），为国家级经开区吹响了新时期发展的号角。综合分析形势，我们认为，即将到来的“十四五”规划期，既是开发区发展的重大挑战期，也是重要机遇期。
从外部看，经济下行压力、中美贸易战、技术革命带来了巨大的不确定性；从内部看，多年发展过程中在体制机制、管理方式、产业结构、融资债务等方面也积累了一系列问题。在“十四五”规划期内，各开发区能有效解决上述问题，则浴火重生，再上台阶；反之，则会发展陷入停滞，矛盾丛生。
为此，我们撰写了“十四五”时期开发区创新提升系列观察的文章，从发展理念、管理机制、产业政策、产业发展、营商环境、招商引资等多角度探索开发区的转型创新路径，以兹为各级开发区领导提供参考。本篇是该系列文章之一。
一、产业政策体系的构成
产业政策是指政府为实现一定的经济和社会目标而针对产业经济活动（产业形成和发展）制定和实施（进行干预）的各类政策。按照功能指向、政策要素等有不同的分类方法。
1. 按产业政策功能指向的分类
按照产业政策的功能指向，分为选择性产业政策和功能性产业政策。
选择性产业政策是指通过积极主动扶持战略产业和新兴产业，缩短产业结构的演进过程，以实现经济赶超目标。其根本特点是政府起主导作用，行政性直接干预市场。比较典型的如：目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、淘汰落后产能等。
功能性产业政策是指通过弥补“市场失灵”、强化市场功能来促进产业竞争力的提高。其根本特点是强调市场机制功能得到发挥，没有特定产业指向，着重强调为所有产业（企业）提供一个更加公平、有效的竞争平台。比较典型的如：基础性的设施建设、研究与开发投入、信息服务、人力资本投资等。
2. 我国产业政策体系的构成
我国的产业政策经过四十余年的摸索，目前已经形成了相对完整科学的体系。其中，历届党代会报告以及历次五年规划成为产业政策的纲领性文件。
3. 产业政策措施体系
我国产业的政策措施体系共涉及财政、金融、土地、公共服务和人才五大方面，分为九类政策措施，构成了产业政策的“工具箱”。在制定产业政策时，往往是将这些“工具”组合运用。
表1.1 产业政策措施体系
1. 当前产业政策的主要问题
我国的产业政策是一个渐进的过程，伴随着经济发展程度在不断调整优化转型。从目前看，主要存在以下问题：
一是政府产业政策的功能导向还是更多地偏向选择性政策。我国自开始施行产业政策以来，干预性较强的“选择性”产业政策就一直占据主导地位。我国之所以能够在较短时间内培育出初具规模的主导产业，选择性产业政策功不可没。但过多使用选择性政策，在一定程度上束缚了市场主体的活力，阻碍了市场和价值规律作用的充分发挥。特别是各类开发区，从诞生之初就带着“政策洼地”的基因，对选择性政策的偏好更大。
二是政策制定时以跟进模仿为主，没有跟上时代的步伐。过去我国包括开发区在内的地方政府多沿循“跟进模仿”的道路，多参考国内外先进经验，适当结合当地情况形成自己的条文，造成各地政策同质化现象严重。随着我国经济由追赶型经济向创新型经济转变，可借鉴的先进经验越来越少，这就要求政府要独立自主地制定施行创新政策，更新理念，站在国内国际的最前端大胆探索。尤其开发区作为经济高质量发展的主力军，其政策创新化发展显得尤为重要。
三是政策制定的专业化程度低，导致政策举措“撒胡椒面”和“泛泛而谈”的现象普遍存在。主要原因在于政策制定队伍和政策制定过程不够专业化，制定者以管委会（政府）内部人员为主，很多政策条款往往来源于制定者的“灵机一动”和“东拼西凑”。
2. 未来产业政策的转型方向
2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上提出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件。这给我国产业政策指明了未来转型的方向，即“普惠化、功能性”，在政策体系、政策类型、政策功能、政策目标和政策手段等方面均需做出改变。
选择性产业政策向功能性产业政策的转型，意味着市场机制功能将更多得到发挥，政府职能将进一步深刻转变。要求政策措施的选择和运用将更多的以市场发展规律、市场需求为主导，向着创新化、专业化和精准化方向发展。政策的制定更讲究“精准制导”，要求政策设计更具针对性，政策对象将更加细分，政策条款更加精准，相应条款更具深度和落地性，每条政策举措都清晰细致、诉求具体、指向精准，切实解决政策对象关切的问题和痛点问题。
为此，今后开发区的政策制定将需要做出两方面改变。
一是政策制定主体要更加专业化。以往开发区政策制定往往由管委会唱独角戏，而今后创新政策的制定将关系到官产学研资多个主体，这就要求政策制定主体更加专业，不仅需要专业人才的储备和培养，还应构建外部智库网络，充分整合有效力量开展政策研究。
二是今后创新政策的制定过程是从政策创意、定型、实施到反馈、修正，再到新一轮创新的不断循环往复，整体更加系统化、专业化。
三、实践引领政策措施创新
1. 资金支持
地方政府资金支持政策最普遍存在的问题就是支持重点不够突出，“撒胡椒面”现象明显，无法给予企业实实在在的资金支持。面对各地产业招商竞争激烈的局面，不少地方政府已意识到创新资金支持政策的重要性及必要性，大都围绕拓宽支持覆盖范围、提升支持精度、加大支持力度等方面出新招，不只局限于通过落户补贴把企业引进来，而是更加关注入驻企业的成长周期，针对不同企业具体的特点，通过财政补贴和奖励解决企业关切的核心问题和痛点问题，从而吸引产业入驻。
四川天府新区精准施策，“真金白银”助力新经济招商
为培育和引进准独角兽和独角兽企业入驻“独角兽岛”，发展新经济、培育新动能，四川天府新区出台了“真金白银”十足的“岛十条”政策，面向全球大力度招商引资。支持范围覆盖落户、成长、融资、产权保护等十二个细化方面。天府新区不仅给予大力度的落户补贴吸引企业进驻，更加关注岛内企业的成长以及发展过程中会遇到的痛点问题。针对独角兽企业成长周期短、创新能力强、爆发集中的特点，“岛十条”精准聚焦，重点在营收、知识产权保护、市场占有率、科技创新等方面给予大力度财政补贴和奖励。
“岛十条”鼓励岛内企业的科技创新，在研发投入、争创国家级创新平台和科研成果转化三个方面给予重点财政补贴。知识产权是独角兽企业的“护城河”，为鼓励和帮助企业守卫好“护城河”，天府新区对岛内企业知识产权纠纷胜诉的给予最高50%补贴。为鼓励和支持岛内企业快速和健康成长壮大，天府新区还设立了企业成长、营收、运用债务融资工具、拓展市场占有率等方面的重金奖励。天府新区出台“岛十条”政策在资金支持方面精准聚焦企业需求，将边际效益最大化，塑造出极具吸引力的招商引资环境，值得其他开发区和地方政府学习借鉴。
2. 企业融资支持
国内企业融资支持政策大多数是针对解决中小微企业融资难、费用高问题而制定的。各地方政府的普遍做法是发挥政府引导作用，设立专项贷款风险补偿基金，分担代偿损失，激励银行和担保机构为中小微企业提供融资贷款。由于中小微企业群体资产轻、底子薄、信息不对称、初创风险高，贷款风险点多且大，银行放贷的积极性并不容易调动。各地方政府施策着力点主要在风险基金预算规模、代偿比例和贷款条件等方面，融资支持政策的创新之处多聚焦在此。显而易见，风险基金代偿比例越高，越能吸引银行和担保机构参与合作，但政府面临的财政压力和风险也越高。因此，如何找到恰当的平衡点是政策制定部门研究的核心问题，这将直接体现出政府支持中小微企业融资的力度和决心。
厦门政银分担代偿损失，“四两拨千斤”缓解小微企业融资难题
厦门市政府是我国较早施行“政银分担代偿”融资支持模式的地方。自2012年安排首期中小企业信贷风险资金试点以来，一直在围绕代偿比例进行创新探索，千方百计为小微企业“输血”。在2018年最新修订的《小微企业信贷风险资金管理办法》中规定，对于小微企业免抵押、免担保信用贷款等项目可由风险资金先行给予本金损失最高70%的补偿，代偿比例在全国同类型政策中居于前列。此外，厦门市经信局还大胆创新信贷风险资金全额补偿试点，与五家银行签署《扶持厦门市小微企业发展合作协议》，专门发展小微企业信用贷款，风险资金对于本金损失凡在贷款规模的2.5%以内的给予全额补偿，政策力度之大可见一斑。
力度如此之强的融资支持政策收到了喜人的成效。截止2018年底，厦门市财政已累计安排6000万元的风险资金预算，撬动银行贷款规模超45亿元，帮助6000多家中小微企业获得信用贷款。厦门市借力“政银分担代偿”模式，放大有限财政补贴的杠杆作用，真正做到了“四两拨千斤”，使更多中小微企业从财政的“曲线贴补”中受益，切实缓解融资难题。
3. 政府股权投资
当前，我国经济正处于结构调整、传统产业升级的重要发展阶段，经济调整更倾向于在供给端深化改革，其中推进战略性新兴产业发展，培育经济中长期增长新动力成为促进经济转型的关键环节。在此背景下，政府产业引导基金被中央及地方政府视为推动产业优化升级、调整经济结构的有利工具。随着国家一系列利好政策的出台，各地方设立主体由省级单位逐渐延伸至市级甚至是区县级单位，引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。
政府产业引导基金核心是发挥政府财政资金的引导作用和放大效应，吸引社会资金股权投资重点支持的领域和产业。我国政府引导基金限制条件多、监管不到位、利益诉求存在分歧、运营效率和市场化水平低等问题较为普遍。未来引导基金将会在政策与市场竞争的引导下逐步向着高水平的市场化运营方向发展，其中基金管理人的运营能力和投资模式是地方政府重点考虑内容。除了杠杆率带来的资金规模，地方政府将越来越看重合作机构和管理人能够为企业带来管理、资源等方面的赋能。
和君管理重庆产业引导专项基金，“赋能式投资”助力产业升级
2014年，重庆市产业引导基金与和君资本旗下和朴资产签约，交由其负责管理旗下首支专项子基金——重庆和信汇智产业投资基金，首期规模12亿元，投资重庆当地具有产业优势及核心竞争力的龙头企业和高成长企业，或投资于重庆市外的优质企业并招商引资到重庆，协助其发展壮大，从而拉动重庆市的产业升级。作为基金管理人，和君资本优质的管理运营能力和“赋能式投资”理念深受重庆市政府认可。
“赋能式投资”模式不是为了单纯赚股价的差价，而是向被投企业输出“产业、管理、资金、市值”的赋能式综合解决方案，帮助企业通过管理提升、运营改善获得利润提升，推动企业转型升级和价值增长，形成良性产融互动，这些正是政府希望引导基金杠杆能够产生的效能。通过优化基金管理模式，放大股权投资资金外的其他赋能，给予扶持企业更多助力。在和君资本黄前松团队（和朴资产）的管理下，基金已投资10个项目，其中4个新三板项目，3个上了创新层，包括重庆环卫第一股——新安洁、差旅服务第一股——差旅天下、物流与精益供应链一体化服务第一股——普罗格。
4. 土地供给
当前，我国工业用地日趋紧缺，供需矛盾突出、结构不合理、用地效率低等问题日益凸显。国家层面政策严格管控用地规模，希望进一步提高土地节约、集约利用水平，在此背景下，土地供给方式、出让年限、配套用地限制、预售许可和产权分割等成为近年各地开发区重点关切的问题。
2014年国家开始实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁，进而提高土地流转效率。全国已有北上广深、成都、苏州、杭州等多个城市探索施行弹性年限出让、租让结合等新型供地方式，各地具体的年限设置和租让结合的年限组合方式存在较大差异，工业用地弹性出让年限一般不超过20年。相信未来会有更多城市和开发区探索施行弹性年限出让制，鼓励租让结合、先租后让等新型方式供给土地。
当前，国家对于工业用地产权分割问题政策不明，至今无限制或禁止性规定，主要由地方政府主导，各地施策差别较大。地方政府对于这一政策的制定均较为谨慎，若完全放开，难免会导致工业地产沦为房地产化的炒作，园区后续的运营管理和社会经济效益难以控制，政府大力的补助政策白白打水漂。若明令禁止，无疑对开发企业来说是沉重打击，只能依靠租金获取收益，回报率低，周期长，而且不利于吸引社会资本加大工业地产的建设力度。目前，已有北上广深、杭州、青岛、东莞、温州等多地允许有条件地放开工业用地产权分割。按照市场规律，一定范围内允许工业用地上项目产权分割将是大势所趋。
南沙新区探索新型供地方式，“可租可售”助力新兴产业园发展
为切实解决战略性新兴产业中小企业发展壮大过程中的用房、用地等难题，进一步加大招商力度，支持新兴产业园发展，南沙新区管委会在2017年初率先在广州境内创新土地供给模式（广州市政府相关政策于2019年4月出台），主要体现在三个方面：
1 允许园内同一地块或同一建筑物兼容多种功能，另外以产业用地为主导，可适度配置一定比例的商业、办公、住宅建筑面积；
2 鼓励以“租让结合，先租后让”的出让方式供应土地，出让起始价格按新兴产业园区综合用地地价的70%拟定，土地出让金可分期缴纳，并鼓励园内地下空间的开发和利用，不计算土地出让金；
3 允许园内产业、办公和配套住宅房产按照幢、层、套、间等有固定墙体界限的部分为基本单元进行分割登记和分割转让。
由此可见南沙新区对土地供给政策创新之大胆，对新兴产业园发展支持力度之强。此举不仅利于园区开发商高效利用园内土地和快速回笼资金，还能切实解决中小企业“用地与用房难”问题，将很大程度上吸引园区开发商的投资建设和中小企业的进驻。
5. 公共服务
我国政府常用的公共服务政策工具主要为行政管理服务和公共服务平台建设两方面。近年来，全国范围贯彻深化“放管服”改革，加快政府职能转变，打造服务型政府，最大限度激发市场活力，已取得了有目共睹的显著成果。政府在从直接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变，其中公共服务平台建设成为近年来中央及各地方政府促进中小企业发展和推动产业升级的重要抓手。公共服务平台能够领先于区域产业和经济发展阶段，实现产业要素的跨时间和空间聚合，在推动产业快速发展和企业服务方面具有无可比拟的优势和重要作用。
诸多公共服务平台在建设和运营的实践中存在重建设轻运营、重硬件轻软件、重线上轻线下、重独立轻聚合、重开放轻盈利等问题，导致平台发挥的实际效益与预期相差甚远。随着科技变革及我国产业发展模式转变的影响，对平台服务能力提出了更高的要求，除了满足企业各类基本需求外，更要能满足企业专业化服务需求、定制化服务需求和产业价值链整合的需求。未来公共服务平台将更多的与新兴技术融合，建立在云计算、大数据、移动互联网等新兴技术平台和架构基础之上。平台的盈利和服务能力变得愈来愈重要，这也迫使平台向着更加市场化运营方向转型，建设主体也将更加多元化，社会资源的导入力度将越来越大。
物联地带·渝聚焦业内共性需求，“免费测试”吸引企业进驻
物联地带·渝是由重庆南岸区政府、中国信息通信研究院西部分院与重庆物联网产业协会共同打造的，定位为物联网中小企业的加速器、孵化器，西部地区最具示范性、创新能力突出的物联网特色产业园。园区内由南岸区政府投资，信通西部分院负责运营的实验室（公共服务平台）精准聚焦业内企业共性需求，提供诸多具有特色的公共服务。
通信测试是信息通信领域企业的刚性需求和共性需求，但每个企业自身配备测试设备显然不实际，尤其对于园内在孵的中小企业更加困难。园区正是看到企业这一实际需求，充分利用西部分院泰尔实验室的资源优势，在实验室内统一配备测试设备服务企业，实验室还会根据企业情况提供一定时的长免费测试服务，不少业内中小企业正是被这一举措吸引而进驻园区。此外，园区还特别重视定制化服务和产业链价值整合服务的提供，包括产学研合作、政府政策、市场渠道、社会智库在内的资源对接服务，以及为国内和当地上下游产业链对接、产品发布、媒体宣传、活动策划等提供定制化服务。
6. 人才扶持
随着我国从“人口红利”向“人才红利”转变，近两年，一场没有硝烟的“人才争夺战”在全国范围内掀起高潮。自2017年至今，全国53城累计出台吸引人才新政百余次。尤其二三线城市人才竞争十分激烈，迫使各地争相出台彰显“新花样”和“新力度”的创新举措，对于扶持对象也大多进行细分，从高端人才到应届大学生，从创业人才到产业领军人才，针对不同群体需求，“量体裁衣”制定针对性细化条文。就发展趋势而言，人才扶持政策将向着针对性更强、投入力度更高、突破性更强、机制更灵活方向发展，各地方政府人才扶持政策的制定也将顺应以上趋势向着体系化和综合化发展，以期具备强劲的竞争力。
广州聚焦高端领军人才引进，“含金量”十足吸引全球瞩目
为聚集重点领域高端人才，推动国家创新中心城市建设，促进创新驱动发展，广州市重拳出台“1+4”综合性人才专项政策，大力度引进创新创业和产业领军人才。“1+4”政策焦距上进行了精准的调校，引才范围划定在商贸会展、金融保险等12类重点产业领域，与广州打造高端、高质、高新现代产业新体系的发展方向高度契合。自2016年始，五年内将投入35亿元重点扶持500名创新创业领军人才、5000名产业高端人才和10000名产业急需紧缺人才。以创新领军团队为例，最高可获3300万元的“无偿资助+股权资助”组合资助。对于产业领军人才给予最高500万元的一次性薪酬补贴。另外突破性地建立“人才绿卡”制度，对暂无落户意向的非广州户籍产业领军人才，持有“人才绿卡”可在购房、购车、子女入学方面享受同等市民待遇。
“1+4”人才政策一经出台快速显现成效，高端人才快速聚集，截止2016年底，11个人才专项总申报人数超过1.3万人；“高精尖缺”人才吸引效果显著，已吸引8名“两院”院士、3名外籍院士、23名国家“千人计划”专家申报相关专项。此外，创新发展成效同样显著，2016年，全市专利、发明专利和PCT国际专利申请量分别同比增长56.3%、58.8%和163.6%，增速位居全国前列，“1+4”政策对创新发展贡献的巨大能量正快速释放。
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